郑秉文：养老金制度是基础性、普惠性、兜底性作用，不要把老百姓胃口吊太高

发布时间：2025-07-08 22:18:24 来源：雾鬓风鬟网 作者：休闲

CMF宏观经济热点问题研讨会（第44期）中国社会保障报告：现状评估与高质量发展于2022年4月16日举行。郑秉制度全国政协委员、文养胃口中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文出席并演讲。老金

郑秉文认为，基础促进共同富裕过程中，性普性作社保制度和养老金制度要发挥作用，惠性养老金制度在促进共同富裕的兜底吊太进程中起到的是基础性、普惠性、把老百姓兜底性的郑秉制度作用。“不要拔太高，文养胃口也不要把的老金胃口吊太高，这个劲也要拿好，基础也要掌握好尺度，性普性作掌握好宣传，惠性否则欲速不达”。兜底吊太

以下为演讲实录：

郑秉文：我讲一讲养老金的问题。一、养老保险的贡献，三点。二、养老保险的问题，十点。三、养老保险的建议，一点。

一、养老保险的贡献

改革开放四十年，当我们评价养老保险制度时，用三句话就可以概括它的巨大贡献。改革开放之初为什么要搞社保，第一个贡献就出来了，因为有了社保使国企真正的从行政附属物摆脱出来，变成了市场主体，可以进入市场进行市场竞争。没有社保制度，没有养老金制度，企业还要包办生老病死，就不可能进入到市场，它还是行政附属物。第二个贡献，因为有了社保制度，有了养老金制度，把人解放出来变成了真正的劳动者，把农民与土地分离出来了，有了农民工我们就有了城镇化，有了城镇化就有了巨大的经济发展，它把城镇职工从网格化的传统的单位中解放出来，变成了可以全国流动、可以离开单位的真正的劳动力商品，没有社保制度，没有养老金制度是不可能的。第三个贡献，它成为全体国民的一个养老网安全网，这个安全网须臾不可离，人人都离不开，现在我们还没有发现身边一个老人没有养老金的，这就是三个贡献。这三个贡献合在一起成就了我们的改革开放，没有这三个贡献不可能有改革开放，没有这三个贡献，甚至我们的经济周期反周期的手段都没有，这是下一步。这是我讲的第一点三个贡献。

二、养老保险的问题。

像功成教授所说，养老保险确实有很多问题，既然是评估，刚才主持人也讲到，我们还是要谈一些问题，我这里梳理出十个问题。十个问题优先排序，我一一讲一下，这十个问题等于是十个关系，我们要处理好这十个关系。如何处理好，最后我会给出一个建议，否则我的建议也会有十个，时间就不够用了。

第一个处理好养老保险精算中性与再分配的关系。不可否认社保制度就是一次再分配，税收制度也是一样，但不能要把社保制度寄予那么高的希望，能够替代税收制度，能够成为再分配中占绝对主导地位的，这也做不到。所以，再分配制度和精算中性的制度的关系要处理好。精算中性就是多缴多得，少缴少得，长缴多得。如果过分的强调再分配的关系，甚至强调缴得少可以拿得多，缴得多的拿得少，如果过分强调制度内的再分配就会出现一些偏差，所以就会造成现在十个参保人中有两个不交钱，八个交钱，断保的情况比较多。

第二个是共同富裕和基础性、普惠性、兜底性的制度。促进共同富裕过程中，社保制度和养老金制度要发挥作用，养老金制度到底在促进共同富裕的进程中是怎样的作用呢，它起到的作用也是基础性、普惠性、兜底性的作用，也不要拔太高，也不要把老百姓的胃口吊太高，这个劲也要拿好，也要掌握好尺度，掌握好宣传，否则欲速不达。

第三个是要处理好养老保险制度的可持续性与公平性之间的关系。刚才两位发言人讲到，存在很多公平性（的问题），功成教授在报告里也讲到公平性存在很多问题，可持续性也存在很多问题，在改革的时候，如何处理好公平性和可持续性的关系，哪个放在优先的地位，也是应该有一个预案的，不同的历史时期优先排序是不一样的，公平性处理好了，有时候可以促进可持续性，可持续性提高了，可以促进公平性。如果可持续性都不好，公平性也就成为没有皮的毛了。

第四个是关于激励性和福利性的关系。福利性就是福利泛化，作为养老保险的制度要防止养老保险制度成为拉美陷井的一个诱因，而应提高它的激励性。激励性和福利性处理好它的关系也是有边界的，我们也应该掌握好这个边界。

第五个是顶层设计和摸着石头过河的关系。我们既要有摸着石头过河的经验性，同时还需要一些顶层设计的可设计性，可设计性是很重要的，养老保险制度具有可设计性，具有引导性。如何来处理好这个关系，这也是考验我们的智慧。

第六个是政策与法治的关系也要处理好。政策带有临时性，阶段性，而法治立法具有至高无上的权威性和强制性，我们在政策性方面恐怕做得多一些，但是立法却跟不上。比如，待遇每年调整，从2004年10%持续了十年，十年后就往下降到了4.5%，它的根据是什么？老百姓如果问起来，我们怎么答复，如果有法，我们可以依法办事，我们待遇的调整是根据什么系数或者盯住几个系数的和的指数，我们有法可依，这是法治政府，我们是法治社会，避免这种人为性。再比如说我们的替代率应该维持多少，这是立法规定的，我们的政策有些规定，但是也没有实现过。

第七个关系是养老保险制度和财政边界要处理好，养老保险是养老保险，财政补贴是财政补贴，财政离养老保险近一些好还是远一些好，是有立法性质的防火墙好，还是没有这种防火墙好？这是需要讨论的。据我所知，发达国家的基本养老保险制度好像没有那么一个是跟财政关系离这么近的，它要求的首先是参数调整，要维持自我平衡，要维持精算中性，要维持精算平衡，坚持精算平衡原则。即使财政介入，也应该有法可依。它的这种处罚的阈值就应该响警报，就应该启动其他的一些机制，这是一种现代观念。养老保险制度有一些全世界共同的规律，我们制度才建立三十年，已经离不开财政了，与一百三十年的制度相比，他们还没有财政介入，我们已经介入了，给我们敲响警钟。在这方面，财政有约束，有财政纪律，社保应该讲立法，这个关系也要处理好，它与人民至上、以人民为中心是同向的，因为财政的钱是来自老百姓的纳税。

第八个关系是处理好当下改革、阶段性改革和模式选择的关系。我们不得不承认社保制度是有模式选择的，这种模式选择与经济发展水平、发展阶段是没有关系的，与人均GDP和GDP总量也是没有关系的。当考察那些发达国家的时候，就会发现人均一千美元时和一万美元模式是一样的，和6万时也是一样的。所以，模式如果不定，很可能阶段性的当下出台的政策，与长期模式的追求是南辕北辙的，而养老保险制度的周期是几十年，精算报告最低预算75年，最长预算100年，周期这么长，模式选错了不能掉头，成本会很高的。所以，在阶段性改革和长期模式选择的关系一定要处理好。

第九个关系要处理好国家和市场的关系。社保制度里面，养老金制度里面没有国家和市场的关系吗？是有的，在养老保险制度中，最典型的体现的就是第一支柱是国家举办的，它和第二第三支柱的关系，第二第三支柱可以看成是市场或者是非国家，如何处理好国家和市场的关系，这也是需要处理好关系，我们可能在观念上有这种认同，但是在实际操作当中，恐怕离这种认同很远。当你认为你应该发挥国家、政府和市场两个积极性的时候，但是在实际操作和出台文件的时候，不知不觉的总是不一样。比如立法，第一支柱基本养老保险有法，可是第二第三支柱没有法，发达国家恰恰是第二支柱立法，第三支柱立法都非常重要，都是国家层面的立法，1974年的第二第三支柱美国立法的地位不低于1935年美国基本养老保险的立法地位，它是一样的，甚至每一次改革都是成立总统委员会，在总统的层面进行改革。总统委员会委员的任命是由总统来任命的，也就是说对市场要重视。实践证明，凡是没有忽视市场的国家，劳动力市场也活跃，经济也活跃。

第十个关系是养老保险作为福利制度和生产要素的关系，养老不仅仅是福利制度它也是生产要素，如果单单把它看成是一个福利制度就看低了，它还有另外一个“面孔”，它也是生产要素。如果我们要把负债型比较明显的制度改成资产型比较明显的制度，它就产生了长期资金和长期资本，有了长期资本就有了股权资本，等于是减少了银行存款银行体系占统治地位的债权资本，就等于我们在投资方面长期资本就有了一个源源不断的源头，由于疫情和俄乌战争的原因，前天还看到报道外国的LP大局撤离中国。二十年前那些网络新秀发展的时候，也是国外的长期资金提前进来，有了这些目前的网络巨头。设想一下二十年后会是什么情况？如果今天选择了正确的道路，二十年以后，我们就有了自己的长期资本，我们的社会融资体系和直接融资占比很小，个位数。资本、劳动、土地是传统经济增长三要素，资本里的长期资本更稀缺，我们更应该把民生制度培养成既民生又是生产性的这种要素制度。

以上是养老保险的十个问题。

三、一条建议。

养老保险的功能有四个，有人说三个，我觉得还是四个。第一个功能是反贫困，功成教授刚才也讲到了，我们没有过这种统计，如果没有基本养老保险贫困率是多少。美国的制度是，如果没有基本养老保险，美国的老年贫困率高达46%，有了基本养老保险贫困率现在是11%，相信中国这个数恐怕比美国还要严重，社保制度还要重要，我们要是没有基本养老保险老年贫困率肯定高于46%。第二个功能就是纵向的终身烫平，也就是在人的生命周期三个阶段中，把中间有收入的阶段拿出一部分放在未来退休负储蓄阶段使用，烫平了。第三个功能是再分配功能。第四个功能是保险的功能。

基于这四个功能我提一个建议，四个功能改革重点优先排序，在不同历史时期，不同发展阶段，不同突发事件面前是不一样的。不要排错了，排错了欲速不达，应该排对了。不要这个时期应该重视第一点的，我们却重视第二点了。如果说共同发力对不对？也对，但共同发力等于没有发力，只有非均衡的这种发力才能突出重点。

这就是我今天对养老保险的看法，三大方面贡献、问题和建议，讲得不对的地方请功成教授和各位专家批评指正，谢谢。

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